“十五五”規(guī)劃建議明確要求，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。近期中宣部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合出版的《習近平生態(tài)文明思想學習問答》中，將“如何理解要把實現減污降碳協(xié)同增效作為促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手？”作為生態(tài)文明建設戰(zhàn)略路徑的重要問題提出并予以闡釋。如同把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農”工作總抓手，把建設中國特色社會主義法治體系作為全面依法治國的總抓手一樣，這是重要的戰(zhàn)略安排。

我國生態(tài)文明建設進入推動減污降碳協(xié)同增效、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的新階段

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設取得歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善，碳排放強度顯著降低。但生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，與發(fā)達國家基本解決環(huán)境污染問題后轉入強化碳排放控制階段不同，當前我國生態(tài)文明建設同時面臨實現生態(tài)環(huán)境質量根本好轉、碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務，生態(tài)環(huán)境多目標治理要求進一步凸顯，協(xié)同推進減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的必然選擇。

減污降碳協(xié)同增效是實現減污和降碳等多目標的“帕累托改進”或“帕累托最優(yōu)”，即通過一體謀劃、同步推進污染物減排和溫室氣體減排，并實現環(huán)境、氣候、經濟、社會等效益多贏。

與污染防治和生態(tài)保護為優(yōu)先和核心的階段相比，減污降碳協(xié)同增效階段具有如下特征。一是以降碳為戰(zhàn)略方向和源頭牽引。污染物減排不再是生態(tài)文明建設的首要驅動因素，碳減排主導“協(xié)同治理”政策中的目標及手段，政策主要由碳達峰碳中和目標約束。二是目標升級為環(huán)境質量改善和碳達峰碳中和多重目標，不僅要實現碳達峰碳中和，也要持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現減污降碳協(xié)同效應。三是環(huán)境治理主體形成多層級、多中心、多主體的治理網絡，政府、企業(yè)等利益相關者共同治理，并且形成長期互動機制。四是治理對象從以排污企事業(yè)單位為主，轉變?yōu)榕盼燮笫聵I(yè)單位+產品+個人等多對象，產品涉及生產、運輸、消費等全生命周期全過程。五是工具由主要運用“命令—控制”式的行政工具監(jiān)督企業(yè)履行減污義務，轉變?yōu)樾姓ぞ?、經濟手段、社會自愿行為等多種綜合性措施應用。六是以系統(tǒng)思維為工作方法，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。七是生態(tài)文明建設的外部性和溢出性效應更突出，我國降碳的貢獻直接是對全球氣候治理的貢獻。

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設已經進入到減污降碳協(xié)同增效、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的新階段，在“十五五”乃至未來很長一段時間內，實現減污降碳協(xié)同增效將在促進結構調整和綠色轉型、協(xié)同推進高水平保護和高質量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

準確把握“把實現減污降碳協(xié)同增效作為促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手”的深刻內涵

經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的核心是綠色的轉型，也是發(fā)展、全面、安全和系統(tǒng)的轉型，是復雜的系統(tǒng)性工程和長期任務，涉及經濟、社會、環(huán)境等各領域以及生產和生活等方方面面，不能“眉毛胡子一把抓”，也不可能一蹴而就，必須統(tǒng)籌兼顧、整體推進，這就要求在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手。而實現減污降碳協(xié)同增效，就是促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手。

首先，實現減污降碳協(xié)同增效不僅是經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的有機組成部分，而且具有實際的表征和明確的目標導向，對經濟社會發(fā)展全面綠色轉型具有綱舉目張和核心統(tǒng)領的意義，起“牛鼻子”作用。黨的二十大報告和黨的二十屆四中全會均將“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”作為推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生現代化的引領性和目標性要求。

其次，實現減污降碳協(xié)同增效明確反映了經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總目標，是將經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的抽象目標轉化為可操作的具體路徑和核心支點。“十四五”規(guī)劃提出的20個主要指標中，單位GDP能源消耗降低等5個約束性指標中既包括主要污染物總量持續(xù)減少等反映生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善的指標，也包括二氧化碳強度降低等降碳的指標，是反映經濟社會發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實現新進步的量化指標。不僅如此，《中共中央 國務院關于加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》分別將“減污降碳協(xié)同能力顯著增強”“減污降碳協(xié)同增效取得顯著進展”作為2030年和2035年的主要目標。這樣，經濟社會發(fā)展全面綠色轉型就有了明確的目標指向。

第三，實現減污降碳協(xié)同增效也是經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要基石。沒有生態(tài)環(huán)境質量的改善和綠色低碳發(fā)展，經濟社會發(fā)展全面綠色轉型就無從談起。生態(tài)文明建設是新時代中國特色社會主義的一個重要特征。“綠色”是新發(fā)展理念中的一項，“污染防治攻堅戰(zhàn)”是三大攻堅戰(zhàn)中的一戰(zhàn)，“生態(tài)文明建設”是“五位一體”總體布局中的一位，“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”是“促進人與自然和諧共生的現代化”的重要路徑之一，“人與自然和諧共生的現代化”是中國式現代化的中國特色和本質要求之一，“堅持人與自然和諧共生”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中的一條，“美麗中國”是社會主義現代化強國目標中的一個。

第四，實現減污降碳協(xié)同增效是經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的骨干工程和關鍵環(huán)節(jié)。為實現減污降碳協(xié)同增效，我國采取了強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、推動能源綠色低碳轉型、加快形成綠色生活方式等源頭防控措施，在促進工業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設、農業(yè)等領域低碳發(fā)展方面也采取了一系列措施。這些與實現經濟社會發(fā)展全面綠色轉型所包括的重點內容和措施，如構建綠色低碳高質量發(fā)展空間格局、加快產業(yè)結構綠色低碳轉型、穩(wěn)妥推進能源綠色低碳轉型、推進交通運輸綠色轉型、推進城鄉(xiāng)建設發(fā)展綠色轉型、推動消費模式綠色轉型等都是一致的。抓住了實現減污降碳協(xié)同增效這一“核心”和“骨干”，也就抓住了實現生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵，經濟社會發(fā)展全面綠色轉型也就有了保障。

第五，實現減污降碳協(xié)同增效是經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要紐帶。當前，我國推動實現減污降碳協(xié)同增效已經深入到能源、工業(yè)、交通、建筑、農業(yè)、生活等各領域政策，以及大氣、水、土壤等各個環(huán)境要素政策中，成為串聯(lián)起經濟社會發(fā)展各個方面的主線，優(yōu)化了區(qū)域間資源配置和產業(yè)布局，提升了環(huán)境管理和技術效能，促進了資源能源節(jié)約和集約利用，對經濟社會發(fā)展全面綠色轉型起到重要作用。

事實上，為實現減污降碳協(xié)同增效，我國近年大力發(fā)展新能源汽車、開發(fā)可再生能源，不僅有助于環(huán)境質量的改善，也顯著提升了高質量發(fā)展水平，并為全球可持續(xù)發(fā)展做出了貢獻。我國新能源汽車產量連續(xù)10年位居全球第一，為全球提供了80%的光伏組件和70%的風電關鍵零部件，創(chuàng)造了全球可再生能源領域46%的工作崗位。2024年，我國出口的風電光伏產品累計為其他國家減少碳排放超過10億噸。

推動把實現減污降碳協(xié)同增效作為促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手

促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型是解決資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎之策。要切實把實現減污降碳協(xié)同增效作為促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手，以綠色低碳發(fā)展新范式驅動美麗中國建設目標實現，全方位構建人與自然和諧共生的現代化新格局。

加強統(tǒng)籌協(xié)調，完善頂層設計。建議將減污降碳協(xié)同增效納入國家“十五五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并作為生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃的重要指標。優(yōu)化減污降碳協(xié)同增效的技術和任務清單，將產業(yè)結構調整、電動汽車等綠色低碳產品和服務等都納入清單，同時將減污不降碳或降碳不減污的措施排除出去。

推進制度融合，強化支撐保障。建議將推動減污降碳協(xié)同增效納入生態(tài)環(huán)境法典，推動碳排放總量納入規(guī)劃和建設項目環(huán)評、排污許可制、環(huán)境信用評價等固定污染源監(jiān)管制度。

加快政策創(chuàng)新，激發(fā)內生動力。建議出臺工業(yè)、交通、農業(yè)等重點領域減污降碳協(xié)同增效專項實施方案。加快減污降碳協(xié)同增效標準體系建設，制定電力等納入碳市場管理的重點行業(yè)的碳排放配額核算核查相關標準，優(yōu)化其他重點行業(yè)污染物排放標準。制定減污降碳協(xié)同增效激勵辦法，強化政策激勵和社會激勵的引導作用，如減少監(jiān)督執(zhí)法頻次、表彰先進等。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經濟政策研究中心